国家安全只是幌子?美国政治打压外国企业,连盟友都不放过

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来源:瞭望智库

 

8月23日,字节跳动正式宣布,针对美国总统特朗普8月6日颁布的第一道行政令,将在美国时间8月24日(北京时间8月25日)正式起诉特朗普政府。同时,TikTok正在做最坏的打算,应对“关停预案”。

近来,特朗普政府加快了对中国互联网公司的围剿,先是逼迫TikTok将在美国的业务出售给美国公司,随后又签署行政命令,威胁在9月20日后禁止美国个人和实体与TikTok母公司字节跳动和微信母公司腾讯进行任何交易。此外,特朗普政府官员还表示正在加紧从美国数字网络中清除“不受信任的”中国应用程序。

特朗普政府声称,以上举措是为了应对TikTok和微信对美国构成的“重大威胁”,指责TikTok应用程序“可能会被用于虚假信息活动”,微信会“自动从用户那里获取大量信息”,进而“可能会让中国接触到美国人的个人和专有信息”。

关于TikTok等应用程序威胁到美国国家安全的指控显然站不住脚,没有任何事实依据。正如很多分析指出的,特朗普个人的竞选需要才是其打压中国互联网企业的主要原因。

在被美国政府打压的同时,TikTok也被其美国竞争对手争相围猎。脸书、谷歌、Thriller和Byte等公司开始争抢TikTok的用户和人才,并纷纷推出了模仿TikTok的产品。显然,TikTok被禁用后,美国的互联网企业成了最大的赢家。

美国在互联网领域打压外国投资企业鲜有先例,但这样违背市场原则和国际经贸规则,滥用国家力量打压外国企业,在美国却并非首次。很多情况下,美国限制外国投资,名义上是为了保护“国家安全”,实际上却是出于政府官员的政治需要或者为了满足美国企业或特殊利益集团的诉求。

作者 | 吴其胜 上海社会科学院国际问题研究所副研究员

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

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多维度层层加码

自2005年以来,随着中国企业对美投资的领域与规模不断扩大,美国针对中国企业的外资安全审查力度不断加强。很多中国企业因为受到美国外资安全审查委员会(CFIUS)的审查而放弃对美投资项目,或者被迫修改相关的投资计划。

从CFIUS向美国国会提交的年度报告中可以看出,中国企业当前已成为美国外资安全审查的重点对象。2005年,在CFIUS所审查的64例外国投资项目中,只有1例涉及中国企业。而在2017年,有60例中国投资项目受到了CFIUS审查,占CFIUS审查项目总数的比例超过了30%。

尤其是从2012年开始,CFIUS对中国投资企业的审查力度进一步加大。在2012年之前,每年受到CFIUS审查的中国投资项目不超过10例,占CFIUS年度审查项目总数的比例也不到10%。但从2012年开始,每年受到CFIUS审查的中国投资项目都保持在20例以上。在2012年至2018年期间,CFIUS对中国投资项目的审查数量连年保持第一位,远超其他国家。

除了在市场准入方面对中国企业的投资进行限制外,美国政府也经常会在政府补贴、政府采购等领域对已经进入美国市场的中资企业采取歧视性措施。这些措施一般会与美国的税收、财政、基础设施建设、产业补贴以及对外贸易政策捆绑在一起,显得较为隐蔽,但却会对中资企业在美的经营造成较大负面影响。

值得注意的是,美国对中国投资企业的限制或歧视,并非简单地出于保护国家安全的需要。美国的企业、产业协会、工会等国内利益方都在其中扮演着非常活跃的角色。为了应对中国企业带来的市场竞争压力,这些利益相关方通过炒作“中国威胁”和向政府施压的方式,给中国企业的对美投资设置障碍。

此外,美国联邦政府官员在考虑如何对待中国企业投资的问题上,也并非总是基于对国家利益的评估。提高知名度、吸引选民、巩固票仓和获得竞选连任等政治考虑同样显著影响了他们的立场。为了自身的政治利益,美国国会议员频繁介入关于中国投资的争论当中,并利用国内关于中国投资的恐慌情绪,不断提出加强监管中国投资的法案。

国内利益集团的压力,加上政府官员自身的政治考量,使得美国政府在外资政策上具有明显的政治化特征。

下面几例中资企业在美投资的遭遇表明,正如美国华盛顿的任何决策都几乎难免受到政治的影响一样,美国对待中资企业的政策也不例外。

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案例一:阻止中海油收购优尼科

2005年6月22日,中国海洋石油有限公司(简称“中海油”)宣布将斥资185亿美元(约合1281亿元人民币)现金收购美国优尼科公司(Unocal Corporation)。该收购一旦完成,将成为当时中国企业涉及金额最大的一笔对外直接投资。然而,这项收购迅速在美国国内引发了一场“政治风暴”,其幕后推手是总部位于加州的美国第二大石油公司——雪佛龙公司(Chevron Corporation)。

在中海油提出收购计划之前,优尼科董事会曾于2005年4月接受了雪佛龙164亿美元(包含现金和股票,约合1136亿元人民币)的收购报价,并等待优尼科公司股东大会的批准。

由于当时雪佛龙油气产量持续下滑,成功收购优尼科对其至关重要。收购一旦完成,将能够把雪佛龙公司已探明的油气储量提高15%,使该公司收入在未来5年内平均每年提高6%。

虽然雪佛龙的收购计划获得了优尼科公司董事会的认可,但由于中海油在6月份提出了更具吸引力的收购报价,使得雪佛龙对能否顺利完成收购感到担忧。

为确保收购计划成功实施,雪佛龙在美国国内对中海油发起了政治攻势。

在中海油正式提出收购报价后不久,雪佛龙公司高管就对外宣称中海油的竞购方案存在严重缺陷,认为中海油缺乏深海油气开采经验,将会限制优尼科公司未来的油气产量。为制造恐慌情绪,雪佛龙公司还指出,虽然提出了更高的报价,但中海油的收购计划将会面临美国政府的严格审查,因此对优尼科公司的股东不利。

该公司董事会主席兼首席执行官大卫•欧雷利(David O’Reilly)在美国主流媒体撰文声称,“对于优尼科公司的股东来说,有件最重要的事情很清楚,要么选择在随后四周内与雪佛龙完成合并计划,要么选择中海油提出的不确定的和具有高度偶然性的出价。”

此外,雪佛龙公司还指责中海油通过获得中国政府的资金补贴获得了不公平的竞争优势。该公司董事会副主席彼得·罗伯逊(Peter J. Robertson)声称,“很明显,这不是一种商业竞争,我们正在与中国政府进行竞争。”

为了迫使中海油放弃收购优尼科,雪佛龙还专门花费大量资源在华盛顿组建了一个阵容强大的游说团队,动员国会议员向中海油施压。在雪佛龙的游说下,理查德·庞勃(Richard Pombo)等议员开始向行政部门施压,以中海油的收购计划将会威胁美国的能源安全为由,要求布什政府对这项投资计划进行审查。作为众议院自然资源委员会主席的理查德·庞勃,其所代表的选区正是雪佛龙公司的总部所在地。

为了缓和美国国内的担忧,中海油曾表示一旦收购完成,将会延续优尼科之前的业务,把在美国开采的油气全部出售给美国消费者,同时将保留优尼科公司在美国的所有员工。但上述承诺没能阻止国会议员以及相关利益方对中海油收购优尼科的攻击。美国国会当时甚至直接通过立法的方式,使得中海油在程序上无法完成收购计划。

在美国国内复杂的政治环境下,中海油被迫于当年8月2日宣布放弃收购计划。雪佛龙公司最终得愿以偿,成功收购了优尼科公司,尽管出价比中海油低了将近10亿美元(约合69亿元人民币)。

具有讽刺意味的是,2006年2月,美国能源部根据国会要求完成的相关研究报告表明,中国石油企业对美国的投资并不会在经济或安全上对美国构成威胁。

显然,国家安全只是雪佛龙公司和美国国会阻止中海油收购计划的幌子。雪佛龙公司和部分国会议员的做法,甚至让美国本土其他石油公司都看不下去。雪佛龙的国内竞争对手埃克森美孚石油公司的首席执行官李·雷蒙德(Lee Raymond)当时就指出,阻止中海油的收购是一个“巨大的错误”,“如果将低效引入体系当中,那么我们所有的人都将为之付出代价”。

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案例二:绑架沈阳动力风电场项目

2009年10月,沈阳动力集团(以下简称“沈阳动力”)与两家美国公司——美国天空风力发电公司(Cielo Wind Power)和美国可再生能源集团(U.S. Renewable Energy Group)——宣布将联合投资15亿美元(约合104亿元人民币)在美国德州建造一个600兆瓦的风电场。该投资是中国企业当时在美国可再生能源领域的最大投资项目。项目竣工后,将为当地18万个家庭提供所需电力,并创造数百个就业岗位。

这个项目能否成功在很大程度上取决于是否能够获得美国联邦政府的补贴。根据奥巴马政府在2009年2月签署的《美国复兴和再投资法案》(“复兴法案”),沈阳动力在德州的风电项目将能够申请到大约4.5亿美元(约合31亿元人民币)的政府补贴,并可以向美国能源部申请贷款担保。

然而,该投资项目宣布后立刻在美国国内引起巨大争论。美国钢铁工人联合会(United Steelworkers, USW)对德州风电场项目使用美国政府的补贴和中国生产的部件表达不满,并以该项目所创造的大部分就业被留在中国为由,反对联邦政府向该项目提供补贴。

美国国内几家主流媒体也对此进行煽风点火,指责中国利用美国联邦政府的补贴向美国出口风力涡轮机。认为中国这是计划通过投资美国可再生能源产业,为中国的风力和太阳能设备开拓市场。

在国内舆论的助推下,代表劳工组织利益的民主党议员开始介入到沈阳动力的投资项目。民主党参议员查理·舒默(Charles E. Schumer)专门致信时任美国能源部长朱棣文(Steven Chu),强调“美国纳税人的钱不能被用来资助中国的就业”,敦促奥巴马政府不要向德州风电场项目提供补贴,除非该项目所需的风力涡轮机等多数设备部件在美国制造。

为了进一步向行政部门施压,以舒默为首的数名民主党参议员联合提出新法案——《美国可再生能源就业法》(The American Renewable Energy Jobs Act),要求对“复兴法案”的相关条款进行修订,将“购买美国货”条款适用于所有寻求美国政府资助的可再生能源项目,无论该项目是由政府部门投资还是私人企业投资。

该法案获得了美国两大制造业工会——美国钢铁联合会和国际机械师和航空工人协会——的积极回应。他们认为新的法案将能够“避免类似德州风电场项目的发生”,确保“刺激计划的资金用来在国内而非在中国创造就业岗位”。

显然,一旦该法案通过,沈阳动力参与投资的德州风电场项目将无法获得美国联邦政府的补贴,除非该项目所使用的主要设备和部件大部分在美国制造。

为了应对来自劳工组织和国会议员的政治阻力,沈阳动力与美国合作方表示将投资5000万美元(约合3.45亿元人民币)在美国联合建造一家风力涡轮机制造和组装工厂。按计划,新建的工厂选址在美国参议院民主党领袖哈里·里德(Harry Reid)所在的内华达州,将雇用大约1000名工人和创造数百个建设岗位。

此外,沈阳动力与美国合作方同时宣布,将为德州风电场项目采购5万吨钢铁,并且这些钢铁将全部由有工会组织的美国钢铁厂提供。2010年8月,沈阳动力与USW达成协议,德州风电场项目所需的机器部件将从美国本土采购,包括风机塔架、扇叶、基座所用的螺纹钢以及塔架顶部工作部件的外壳等。

作为“回报”,USW表示支持沈阳动力在美国的风电场项目,并将帮助该项目获得美国联邦政府的补贴。USW主席利奥·杰拉德甚至专门撰文,表示除了德州风电场项目外,USW将与中国企业合作在美国建设更多的风力发电场。

协议达成后,之前持反对立场的民主党议员随即对德州风电场项目表示欢迎。

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案例三:阻挠鞍钢在美建厂

2010年5月中旬,中国鞍山钢铁集团公司(简称“鞍钢”)宣布与美国钢发展公司(Steel Development Company, 以下简称“美国钢发展”)签订投资合作备忘录,双方将在美国分期建设4个螺纹钢厂和1个电工钢厂,其中第一个螺纹钢厂选址在美国密西西比州阿默利市。

阿默利工厂是中国钢铁企业在美国投资建设的第一家钢铁厂,这一投资对鞍钢进行国际化经营具有里程碑意义。阿默利工厂投产后不仅将进一步满足美国市场对螺纹钢的需求,同时也将会为当地创造大量就业。因此,该工厂的建设计划受到了美国密西西比州政府的大力支持,后者承诺提供相应的财政补贴。

然而,这个投资计划宣布后不久,美国本土钢铁企业以及代表这些钢铁企业的协会、媒体和国会议员就开始发起舆论和政治攻势,希望阻止鞍钢在美国的投资计划。

就在鞍钢和美国钢发展宣布合资计划的第二天,美国钢铁协会(American Iron and Steel Institute, AISI)分别致信时任美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)和美国财政部长蒂莫西·盖特纳(Timothy Geithner),指责中国政府通过补贴和支持国内钢铁产业的扩张,导致产能严重过剩,扰乱了世界市场,并敦促奥巴马政府对鞍钢在美国的投资进行“非常仔细的审查”。

随后,代表美国钢铁企业利益的另外一个行业组织——美国钢铁企业协会(Steel Manufactures Association, SMA)——分别致信时任美国商务部长骆家辉(Gary Locke)和美国贸易代表罗恩·柯克(Ron Kirk),称鞍钢是一家由中国国资委控制的国有企业,鞍钢对美国的投资是基于政治和战略考虑而非正当的市场原则,美国政府应限制中国钢铁企业在美国进行投资。

受到美国钢铁企业资助的咨询公司“金属采矿者(Metal Miner)”也多次撰文反对鞍钢的投资计划,声称让鞍钢参与到美国钢发展的投资项目,存在新的炼钢技术被转移到中国的风险,鞍钢参与投资的工厂一旦投产,也将进一步加剧美国产能过剩的局面,进而导致大量失业。

在钢铁企业的动员下,美国国会钢铁联线(Congressional Steel Caucus,CSC)50名议员于7月2日联名致信盖特纳,以鞍钢在美投资项目威胁到美国的就业与国家安全为由,要求财政部领导下的CFIUS对鞍钢与美国钢发展的合资项目进行“彻底调查”。

美国最大的钢铁企业纽柯公司(Nucor Corp)随后也发表声明,支持美国政府对鞍钢在美投资项目进行调查。该公司主管丹·迪米科(Dan DiMicco)声称,“我们欢迎包括外资在内的以市场为导向的私人企业投资。……但鞍钢不应该被认为是一个私人投资者,它执行中国政府的‘走出去’计划,其投资是基于战略目的。”

由于美国财政部并未对鞍钢的投资项目采取明确立场,也没有直接回应CSC议员要求启动外资安全审查程序,CSC议员7月底联名致信美国总统奥巴马,表达了对美国财政部长没有采取针对措施的“极度不满”,并再次强调了鞍钢投资对美国就业和国家安全构成的威胁,敦促奥巴马政府对这项投资进行调查。

在美设厂仅仅是鞍钢参股的一项股权投资,既不涉及劳务输出,生产品种也不是涉及国家安全的特种钢材品种。此外,项目中的钢厂预计年产钢筋仅为35万吨左右,与1.2亿吨的美国钢铁市场相比,还不到千分之三。阿默利工厂采用的技术并非美国的独特技术,而是由意大利钢铁设备制造商达涅利集团(Danieli)提供的“连铸连轧技术”(ECR Technology),鞍钢和任何其他中国企业都能够直接从这家意大利公司购买这种技术。

因此,美国钢铁企业和国会议员关于鞍钢的投资项目会危及美国国家安全的指责完全站不住脚,要求审查鞍钢投资项目的主要动机是限制新的竞争者和维护美国本土钢铁企业的利益。

钢铁制造在历史上曾是美国经济的支柱产业,但由于技术更新缓慢、成本高企以及日本和西欧钢铁企业的崛起,美国钢铁制造业从20世纪70年代起逐渐衰落。面对激烈的市场竞争,美国钢铁企业转而通过政治手段,要求政府提供贸易保护和各种补贴,这就使美国钢铁业成为高度政治化的产业。

据不完全统计,美国在1980~2010年期间分别就进口钢铁产品发起了470项反倾销调查和319项反补贴调查,分别占同期美国“双反”案件总数的40.4%和58.4%。

自2007年以来,随着中国钢铁企业竞争力的提高和从中国钢铁进口的增加,美国钢铁企业的目标开始转向中国。在鞍钢宣布密西西比项目之前的一年内,美国就针对油气管材、钢绞绳、钢格板、无缝碳合金钢管、钢铁螺丝、钻探管等进口钢铁产品向中国大陆企业发起了5次“双反”诉讼。

鞍钢在美投资的钢铁厂主要生产螺纹钢等建筑用钢。而美国的建筑用钢市场基本上被纽柯、钢动态(Steel Dynamics)两家本土企业瓜分,它们占美国建筑钢材市场的近90%的份额。虽然鞍钢的投资有利于降低美国建筑业的用钢成本,但对纽柯等美国钢铁企业来说却增加了市场竞争,对它们在美国的市场份额构成了挑战。鞍钢在美国建厂,绕开了之前针对中国钢铁产品设置的关税壁垒,使得美国钢铁企业面临中国钢铁企业的直接竞争。

在纽柯等美国钢铁企业看来,鞍钢的美国合作方钢发展虽然起步较晚,但潜力很大。鞍钢与美国钢发展共同出资建造的阿默利工厂拥有先进技术,具有很强的市场竞争力,因此能够很快在美国的钢筋市场获得较大份额。除了阿默利工厂之外,鞍钢与美国钢发展还计划建造三个螺纹钢厂和一个电工钢厂。鞍钢是中国的大型钢铁企业,实力雄厚。一旦与美国钢发展的合作顺利实施,将会进一步推进在美国的投资布局。

另外,美国钢铁企业显然还担心中国大陆的其他大型钢铁企业模仿鞍钢的做法,在美国进行大规模投资,从而带来更大的竞争压力。因此,鞍钢的投资计划宣布没多久,美国钢铁企业、协会及其在国会中的代表立即表示反对。

美国钢铁企业和国会钢铁联线议员的保护主义行径引起美国国内主张贸易和投资自由化人士的不满。中国美国商会、钢铁贸易商和美国主流财经媒体抨击了反对鞍钢投资计划的主张,指出关于国家安全的担忧只是借口而已,阻止鞍钢的投资项目不仅将美国钢发展工人的工作置于危险中,而且将“威胁数十万有望在未来几十年内从中国对美国投资中产生的潜在就业机会”。

因此,虽然面临美国钢铁企业及代表其利益的协会、媒体和国会议员的抵制,但支持鞍钢投资项目的一方显然占据了上风,负责对外来投资进行安全审查的CFIUS也没有对鞍钢的投资项目启动审查程序。2010年9月15日,鞍钢与美国钢发展在北京签署了合资公司运营协议,双方正式组建合资企业。

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案例四:政商联手打压中车

中国中车(以下简称“中车”)是由“中国北车”和“中国南车”按照对等原则合并组建的公司,也是全球最大的轨道交通装备制造企业。自2015年正式成立后,中车加快了国际市场的开拓。

2018年12月18日,中国中车集团为波士顿地铁生产的首列车在美国中车麻省公司春田工厂下线。

在美国,中车先后获得了波士顿、芝加哥、洛杉矶和费城等城市交通部门1000多辆地铁和通勤客车的订单,涉及金额近30亿美元(约合207亿元人民币)。为了满足“采购美国货”要求(即政府采购商品中60%的零部件必须在美国生产),中车相继在美国马萨诸塞州、伊利诺伊州和加州建立了列车零部件和整车组装工厂,并在纽约成立了中车北美公司。

除了客运列车,中车也开始试水美国的铁路货车整车市场。2015年,中车与联想控股集团旗下私募基金以及美国一家铁路技术公司联合成立了美国VRC铁路货车车辆公司(以下简称VRC),计划在美国北卡来罗纳州威明顿市投资和运营一家货运列车工厂。根据合资协议,中车将为美国威明顿工厂提供车辆设计、零部件和员工培训。工厂一旦建成,将具有年产4500辆铁路货运车辆的能力,并将在当地雇用约1300名工人。

美国是全球仅次于中国的第二大铁路市场,对轨道交通车辆的需求一直较为强劲。中车在轨道交通车辆领域拥有领先的研发制造技术、可靠的生产工艺组织能力和强大的供货能力,能够为美国提供质优价廉的列车,满足其国内市场需求,并在当地创造就业。但在美国本土的货运列车制造商看来,中车却是一个强大的竞争者。

在美国,由于汽车和飞机是主要的客运交通工具,多年来美国本土已经没有专门的旅客列车整车制造商。为美国提供旅客列车的企业全部来自国外,包括加拿大的庞巴迪、韩国的现代罗特姆、日本的川崎重工和德国的西门子等。相反,在美国货运行业,列车运输占据非常大的比例,大部分的轨道货运车辆由美国本土制造商提供。

在中车进入美国市场时,美国本土的货运列车整车厂商主要包括总部位于密苏里州的美国铁路车辆工业公司(American Railcar Industries)、总部位于德克萨斯州的三一工业(Trinity Industries)、总部位于俄勒冈州的绿蔷薇公司(Greenbrier Companies)以及规模远小于上述几家公司的美国货车公司(FreightCar America)等。

虽然中车最初在美国的工厂主要生产客运列车,但美国的货运列车制造商非常担心中车将这些工厂转化为货运列车工厂。

作为中车在美国货运列车市场的首个投资项目,VRC虽然成立不久,但发展迅速。该公司设计的铁路油罐车和漏斗车在2015年下半年相继获得美国铁路协会(Association of American Railroads)的认证,威明顿工厂也于当年12月中旬向客户交付了首批30辆矿石漏斗车。2015年年底,VRC还签订了新的2800辆铁路货车整车订单,并计划在当年制造3000辆漏斗车、油罐车等货运车辆等。为扩大市场份额。2016年2月,VRC还成立了一家货运列车租赁公司。

担忧中车可能“侵占”美国市场,美国本土货运列车制造商开始通过政治手段,在中车尚未站稳脚跟之际将其排除在美国市场之外。

2016年上半年,美国铁路车辆工业公司、三一工业、绿蔷薇公司和美国货车公司等在华盛顿特区联合成立了一家名为“美国铁路安全联盟”(The Rail Security Alliance,RSA)的组织,并聘请美国的职业说客——埃里克•奥尔森(Erik Olson)——担任该组织负责人。此人曾多年担任威斯康星州民主党众议员罗恩•金德(Ron Kind)的幕僚长,同时也是华盛顿一家游说公司——“维恩策略”(Venn Strategies)——的首席运营官。

RSA成立后,美国货运列车制造商就开始通过该平台积极展开活动,包括利用媒体抹黑中车,宣称中车制造的列车是“间谍列车”,中国可以通过这些列车植入“后门”程序对美国进行秘密监控,掌握美国的军事动向甚至导致货运列车有毒化学品的泄漏等。RSA还资助相关的研究机构发表不利于中车的报告,炒作“中车的对美投资将损害美国经济与安全利益”。为推动国会采取行动,RSA专门雇用游说公司,游说国会议员。

根据美国国会“游说登记”(Lobbying Registration)网站公布的信息,RSA从2016年4月起先后雇用了两家游说公司——“峰会策略政府事务”公司(Summit Strategies Government Affairs LLC.)和“维恩策略”公司——就“与铁路产业相关的政策”展开游说。根据“美国政治捐献数据库”(Opensecrets)的数据,截至2019年末,美国铁路安全联盟共向这两家公司支付了229万美元(约合1584万元人民币)的费用,其中大多数支付给了埃里克·奥尔森所在的“维恩策略”公司。

虽然对中车的指控——威胁到美国交通和网络安全,既缺乏事实依据又经不起推敲,但RSA的活动却获得了其他贸易和投资保护主义行业组织的支持,并迎合了一些美国政府官员的政治需求。在各自选区有相关产业利益的国会议员、主张加强《购买美国产品法》的民主党议员以及长期以“反华”出名的共和党议员等,纷纷以“不公平竞争”以及国家安全为由,要求行政部门对中车在美国的投资进行审查,并提出法案阻止美国地方政府利用联邦政府的资金购买由中车美国工厂制造的车辆。

2016年7月15日,由来自俄勒冈的众议员彼得·德法兹奥(Peter DeFazio)牵头,50多名国会议员联名要求CFIUS对中车投资美国VRC铁路货车车辆公司一事进行调查,声称使用中车制造的车辆将会“使得美国关键的铁路基础设施和敏感的货物运输更加容易受到网络攻击”。彼得·德法兹奥所代表的选区正是美国一家主要铁路货运列车公司——绿蔷薇公司——的总部所在地。

压力之下,CFIUS于当年8月对中车的美国投资项目启动了审查程序。鉴于对中车的指控缺乏依据,并且中车的美国合作方就投资事宜主动向CFIUS进行了申报,美国财政部于2016年12月发布报告,表示该合资项目并没有对美国国家安全构成威胁。

由于CFIUS没有阻止中车的投资,美国货运铁路设备制造商及国会议员转而寻求以立法方式来禁止美国各市政当局运输部门使用联邦政府的资金采购中国中车制造的车辆。来自三一工业公司总部所在地的德克萨斯州众议员凯•格兰杰(Kay Granger)和参议员约翰•科宁(John Cornyn)先后提出了禁止采购中车车辆的法案——《交通基础设施车辆安全法》(Transit Infrastructure Vehicle Security Act)。

2019年底,在特朗普政府的支持下,该法案作为《2020财年国防授权法案》的修正案获得通过。根据该法案,美国地方交通部门将被禁止使用联邦资金采购中国企业制造的公共交通车辆,包括列车和大巴。

由于美国地方交通部门需要联邦政府的资金维持运营,因此采购禁令实施后,中车将很难进入美国的旅客列车市场。虽然美国的私人货运列车市场并不需要联邦政府的资助,但由于美国政府极力强调列车的网络安全问题,中车今后进入美国的货运列车市场时也将面临很大的障碍。

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美国曾对多国出击

美国长期以来是世界上最大的外国投资目的地,美国政府也将其高度开放的外资政策视为其他国家应该学习的样板。然而,从历史上看,美国实在是劣迹斑斑——通过政治手段打压外国投资企业,即使对来自盟国或战略伙伴国的企业也毫不手软。

事实上,近些年来中国企业在美国的遭遇,不少国家的企业之前都曾经历过。

日本富士通并购美国飞兆半导体公司(Fairchild Semiconductor)。

1986年10月,日本富士通公司宣布并购美国飞兆半导体公司,富士通的美国子公司将与飞兆半导体合并成立一家新公司。一旦成立,新公司在半导体产品的销售额上将能够跻身世界前五名。

并购计划宣布后,美国一些半导体企业随即表示反对。国家半导体(National Semiconductor Corporation)、英特尔和美商巨积(LSI Logic Corporation)等以该项并购会造成市场垄断和损害国家安全为由,呼吁美国政府进行干预。

美国国会议员也对该收购案迅速做出回应,支持上述半导体公司的立场,认为该项收购将削弱美国半导体产业的竞争力,损害美国的国防工业。

虽然里根政府反对介入该项并购,但在美国半导体企业和部分国会议员的助推下,美国国内形成了反对日本企业投资的强大政治压力,最终迫使富士通在1987年3月宣布放弃收购计划。

富士通的投资能够帮助飞兆半导体免于破产,也有助于美国的就业,但对美国硅谷的芯片企业来说却加剧了美国市场的竞争压力,并使得美国针对日本半导体产品的贸易壁垒形同虚设。由于富士通与美商巨积等美国半导体企业在一些芯片领域是直接的竞争对手,后者尤其担心富士通的廉价半导体产品能够利用飞兆半导体的广泛销售网络挤占市场份额。事实上,由于担心日本企业通过在美国本土设厂来绕过关税壁垒,美国半导体企业在《日美半导体协议》谈判中就曾要求把日本企业在美国生产的产品当做进口商品看待。

另外,美国半导体企业还担心富士通的并购活动会产生“多米诺骨牌”效应,一旦飞兆半导体被并购,会引起日本企业收购美国半导体企业的连锁反应,导致美国半导体产业集体沦陷。

卢森堡麦诺科公司(Minorco)收购联合金矿有限公司(Consolidated Gold Fields,CGF)。

1988年,卢森堡的一家矿业公司麦诺科试图收购联合金矿有限公司在美国的业务。鉴于此次收购是一种恶意收购,并未经过被收购者的允许,因此遭到CGF的强烈反对。

为了阻止麦诺科公司的收购计划,联合金矿有限公司不仅声称收购会导致美国严重依赖来自南非的战略性矿产资源,威胁美国的国家安全,还积极游说美国政府阻止麦诺科公司的收购计划。最终,在美国政府的介入下,麦诺科公司被迫放弃了收购CGF的计划。

英国轮胎和橡胶公司(British Tire and Rubber Company,BTR)收购美国诺顿公司(Norton Company)。

这是美国企业通过外资安全审查机制来阻止外国企业收购的另一个经典案例。

1990年3月,英国轮胎和橡胶公司拟出价16.4亿美元(约合113亿元人民币)收购位于马萨诸塞州的诺顿公司。诺顿公司认为BTR公司的报价太低,并不希望被这家英国公司收购。

为了阻止BTR的收购,诺顿公司在美国国会展开了大量游说活动,动员国会议员向行政部门施压,要求时任布什政府对BTR的收购计划进行调查。在诺顿公司的游说下,美国国会100多名议员联名致信布什总统,声称这项收购会损害美国的国家安全利益,并要求行政部门立即启动调查。

然而,当一家法国公司——圣戈班集团(Compagnie de Saint Gobain)——向诺顿公司提出19亿美元(约合131亿元人民币)的收购报价时(比BTR公司提出的报价高了2.6亿美元,约合18亿元人民币),诺顿公司又转而游说美国国会议员,要求后者支持法国公司的并购方案。

显然,在此并购案过程中,美国诺顿公司操控了美国的外资安全审查体制,它只是希望通过政府审查为自己赢得更高的收购报价。

很难想象,为何来自英国公司的投资会对美国的国家安全构成威胁,而来自法国公司的同样投资则不会,即使美英之间安全关系的紧密程度要明显高于美法之间的安全关系。

荷兰阿斯麦公司(ASML)收购美国硅谷集团(SVG)。

2000年10月,荷兰阿斯麦公司宣布欲以16亿美元(约合111亿元人民币)收购美国半导体设备制造商硅谷集团。起初,两家公司比较顺利地达成了相关收购协议。

然而,除了阿斯麦公司之外,美国另外一家半导体公司——欧泰克步进公司(Ultratech Stepper)——也希望收购硅谷集团的部分业务。竞购失败后,这家美国公司开始在国内制造舆论,声称美国硅谷集团和它的附属实验室能够制造用于间谍卫星的先进光学仪器,如果被外国企业收购的话,将会严重损害美国家安全。欧泰克步进公司还在国会展开游说,动员国会议员就该项交易对行政部门施压。

国会议员的介入,加上美国防部对这项收购的反对,最终迫使阿斯麦公司在收购协议上做出妥协,付更高代价完成了收购计划,包括放弃对硅谷集团部分业务的控制权,并同意在收购协议中附带更为苛刻的条款等。

事实上,硅谷集团与五角大楼已经多年没有直接业务关系,因此安全因素并不是阿斯麦公司收购受阻的主要原因,美国企业的介入才是。

印度国营电信公司(Videsh Sanchar Nigam Limited,VSNL)收购美国泰科全球网络公司(Tyco Global Network, TGN)。

2005年初,印度国营电讯公司VSNL通过竞拍,成功收购了一家美国网络公司——泰科全球网络公司。在印度公司与美国政府相关部门就投资计划进行协商时,泰科的商业竞争对手——一家名为山峰通讯(Crest Communication)的阿拉斯加公司——向美国联邦通信委员会提交了一份长达47页的指控,声称这项交易对美国造成了国家安全风险,威胁到了国防部的网络通信,并指责VSNL是印度国有公司,受印度政府控制。

这一指控迅速受到了美国媒体和国会议员的关注。后来,在泰科的努力公关下,印度公司又与美国司法部、国土安全部、国防部和FBI等部门签署了安全保障协议,该项收购才最终获得通过。

迪拜港口世界(DP World)收购英国航运公司(P&O)在美国的港口业务。

2005年10月,阿联酋国营企业迪拜港口世界宣布收购英国一家航运公司——半岛和东方轮船公司(Peninsular and Oriental Steam Navigation Company, P&O)——在美国的港口业务,当年11月后者表示将接受这项收购。

因为P&O在美国的一个分支机构管理着美国6个港口,该项收购受到了CFIUS的审查。2006年1月,迪拜港口世界向美国国土安全部提交了一份保证书,CFIUS随即批准了这项交易。

虽然已获得CFIUS批准,该项收购在2006年2月中旬开始变得高度政治化,推动者是美国迈阿密地区一家与英国航运公司存在业务纠纷的小公司。

该公司起初寻求通过CFIUS阻止该交易,但未获CFIUS支持,又在2006年2月底通过公关公司游说美国国会议员。在游说之下,国会议员随即介入了行政部门的审查进程,威胁通过立法反对该项交易。

由于迪拜港口世界的投资涉及港口这一敏感问题,并且DP World来自中东国家,在迈阿密公司和国会议员的共同煽动下,这项收购很快陷入非常不利的舆论环境中。面对美国内政治压力,迪拜港口世界最终不得不放弃了收购计划。

上述案例涉及的国家不仅包括英国、卢森堡与荷兰等美国传统的外资来源国,也包括印度和阿联酋等新兴经济体。这些外资来源国基本上都是美国的盟国或战略伙伴国。其中,英国、荷兰和卢森堡是北约成员国,印度是美国的战略伙伴国,阿联酋是美国在中东地区的重要盟友和反恐伙伴。

这表明,美国对外来投资的审查并非仅仅是基于国家安全考虑,在很大程度上也受到美国内政治影响。并且,在不少外国投资案例中,美国企业自身的经济利益诉求往往能够压倒国家安全利益。

例如,在阿联酋迪拜港口世界公司的收购案中,反对的美国企业声称外国公司收购美国港口会威胁到美国土安全,使美国更容易遭受恐怖主义袭击。然而,迪拜港口世界收购的是一家英国公司的在美资产,尽管英国经常受到恐怖袭击,但英国政府并未阻止收购。

另外,迪拜港口世界是一家阿联酋国营公司,而阿联酋是美国在中东地区的一个重要盟友和反恐伙伴。美国内对DP World收购计划的反对一度引起阿联酋政府强烈不满,并在一定程度上损害了两国关系。

7

中国如何应对?

根据美国荣鼎集团统计,自2016年达到历史性高度以来,中国企业的对美直接投资已经连续3年出现大幅下滑。

2017年,美国开始就中国投资问题改革其外资安全审查体制,中国对美直接投资从2016年的465亿美元(约合3216亿元人民币)下降到了297亿美元(约合2054亿元人民币)。

2018年和2019年,中国企业的对美直接投资额更是断崖式下滑,分别下降到54亿美元(约合373亿元人民币)和48亿美元(约合332亿元人民币)。

虽然中国政府自身对企业海外投资活动监管的加强也在很大程度上影响了中国企业之前对美投资的增长势头。但不可否认的是,美国外资政策的调整及其国内政治环境的变化,极大地干扰了中国企业的对美投资,尤其是高技术领域的投资。

美国对华外资政策呈现高度政治化特征,中国企业在美投资经营活动或将遇到更为复杂和敏感的政治环境。

对于赴美投资的中国企业来说,为了更好地规避和应对美国外资政策的政治化问题,应该在项目选择、市场进入方式、工厂选址、商业伙伴挑选、媒体公关等方面采取更有针对性的投资策略:

第一,在对美国企业进行并购投资之前,一定要做好前期尽职调查,对美国特定行业的外资政策偏好做出准确研判。尤其要评估被并购企业在美国是否与其他企业存在商业矛盾和纠纷,避免在并购过程中受到这些企业所带来的政治干扰。

例如,前文提到的阿联酋DP World在收购美国港口业务时,就因为被收购企业与美国本土一家公司存在业务纠纷,最终在这家公司的政治炒作下被迫撤回投资计划。

另外,关于东道国生产商外资政策偏好的分析也表明,中国企业在对美直接投资上也需要预判美国国内相关利益方的政策诉求和潜在政治阻力,认识到并不能简单地通过对外直接投资来规避美国的贸易壁垒。

第二,在投资项目的选择上,应该避开那些过度依赖美国联邦政府补贴或采购的行业。

美国内一些行业,如可再生能源开发与利用、公共交通设备制造等,严重依赖美国联邦政府的资金和政策支持,这就为美国国内相关利益方游说联邦政府并对外国投资项目采取限制性措施提供了法律依据和政策工具。美国联邦政府可以威胁拒绝提供资金支持和取消政策待遇,来扰乱中国企业投资项目的推进。

此外,在进入美国市场的初期应该循序渐进,尽可能避免进行规模较大或者涉及敏感行业的投资,从而在最大程度上降低美国公众对来自中国投资的恐慌,并逐渐提升中国企业的形象,为以后扩大投资规模打好基础。

第三,要注重建立“利益联盟”网络。

在美国设厂时,尽量扩大在美国本土的采购,在当地拓展供应商渠道。条件允许的话,在进入美国特定产业时尽量选择与该产业内政治影响力较大的公司进行合作。

另外,以往众多对美投资的案例表明,由于外国投资能够在当地增加就业和税收,美国国会议员一般对自己所在选区的外国投资项目持欢迎立场。为在美国国会获取更多支持,减少政治阻力,有实力的企业可以将投资分散在美国更多的州。实际上,这也是日本企业在20世纪80年代防范和应对对美投资摩擦政治化的重要措施之一。

第四,注重媒体舆论和政府公关。

因涉及对外国资产的控制,外国直接投资尤其是并购投资本身是一项高度敏感的商业活动,很容易引起东道国媒体的关注。

由于缺乏经验,国内一些企业为了宣扬公司“业绩”,通常会向媒体高调宣传在国外的投资项目以及如何通过对外投资扩大公司的全球市场份额等。这种做法极易在东道国引起恐慌和敌意,并成为外国竞争对手进行政治打压的借口。

同样不可忽视的是,中美两国在历史和文化等方面的差异,使在美投资的中国企业必然会面临各种沟通障碍。中国企业应该尽可能地聘请当地管理人员和顾问,因为当地人士不仅更熟悉美国市场,还能够促进企业与当地政府和媒体的沟通。

此外,还要认识到美国在高技术领域对中国企业设置投资壁垒的情况将会长期化,并接受中国对美投资环境短期内难以改善的事实。这也要求我们一方面要降低通过企业并购等方式在美国市场获取技术的期望值,一方面要在核心技术上加大国内科研投入,加强知识产权保护,激发国内科技产业活力,致力于自主创新。

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